קביעות בעבודה: יש לייעל ההסדר הקיים אך לא לבטלו

מאת גיא דוידוב

הבוקר הונחה על שולחן הממשלה "הצעת שר האוצר למדיניות הכלכלית לשנת 2007". זהו הסבב השנתי שבו שוטחים פקידי האוצר את הצעותיהם לתיקון העולם (וחסכון של אי-אילו שקלים תוך כדי). מדובר (כרגיל) בשורה ארוכה של רפורמות מרחיקות לכת בכל התחומים. בחלק מהמקרים ייתכן בהחלט שיש מקום לרפורמה, אבל המחשבה שפקידי האוצר יכולים להציע רפורמה בכל תחום, מניהול משק המים לניהול אוניברסיטאות לאופן מתן שירותי דת וכך הלאה, מעידה על יהירות חסרת גבולות. כמובן שבעת המחשבה על רפורמה בתחומים אלה, היכן שנדרשת, יש מקום שגם אנשי האוצר ישמיעו את דברם, והשיקולים הכלכליים יובאו בחשבון. אבל המציאות הנוכחית היא שבמקרה הטוב פקידי האוצר מתייעצים עם מי שהם מוצאים לנכון (בלבד), ומנסחים את כל ההמלצות בעצמם – המלצות שעוברות לאחר מכן ברובן כגוש אחד במסגרת חוק ההסדרים, ביחד עם התקציב השנתי, לצד האיום החוקי של פיזור הכנסת ככל שהתקציב לא יעבור.

כמובן שחלק מההצעות נזנחות או מרוככות בסופו של דבר. אולם לשם כך עליהן להיחשף ולעלות לדיון ציבורי. אני מקווה שבתקופה הקרובה יערך דיון כזה במרכיבים השונים של הצעת האוצר, גם בבלוג זה. בשלב ראשון אבקש להביא כאן מאמר שפירסמתי ב"הארץ" לפני שנה, כאשר פורסמה הצעת האוצר לשנת 2006. בין השאר נכלל באותה הצעה רעיון לביטול הקביעות בשירות הציבורי, רעיון שיצאתי כנגדו, אם כי תמכתי בייעול של הליכי הפיטורים. בסופו של דבר נפל מרכיב זה מההצעה בשנה שעברה. השנה הוא עולה מחדש, גם אם בנוסח מעט מוסווה (ראו עמוד 119 למסמך הנ"ל). הדברים שכתבתי לפני שנה עודם תקפים.

* * *

גם השנה מבקש משרד האוצר, במסגרת הצעות הרפורמה שלו כחלק מתקציב 2006, לבטל את "קביעות" עובדי המדינה. הצעה זו זכתה בעבר, ובצדק, לביקורת רבה בשל היותה כרוכה בשינוי הסכמים קיבוציים בחקיקה. מבלי לפגוע בקו ביקורת זה, מן הראוי לבחון את הכוונה גם לגופה. בשלב זה טרם נקבעו הפרטים המדוייקים, אולם הרעיון הכללי ברור: להשיג "גמישות ניהולית" בהעסקת עובדים בשירות המדינה. הכוונה היא, יש להניח, לאפשר פיטורים קלים וזריזים, מבלי שתידרש הסכמת ארגון העובדים, ומבלי שהמדינה תידרש להוכיח סיבה מספקת לפיטורים אלה.

לעובדים במגזר הפרטי הבלתי-מאורגן, מציאות של העדר בטחון תעסוקתי נראית אולי מובנת מאליה. הם חשופים לפיטורים בכל רגע נתון וכמעט מכל סיבה שהיא, לרבות גחמה חסרת בסיס של המעביד או ממונה מטעמו. ב"גמישות ניהולית" זו של המעבידים הפרטיים מתקנאה כעת המדינה, בכובעה כמעסיק ציבורי. אלא שההצדקה להסדר כזה נתונה בספק גם במגזר הפרטי: במדינות רבות בעולם, ובכלל זה מרבית מדינות אירופה, קיימת חקיקה האוסרת על מעבידים לפטר עובדים בהעדר "סיבה מספקת" לכך.

אמנם, גם באירופה זוכה הסדר משפטי זה לביקורת, מצידם של חסידי השוק החופשי במתכונתו האמריקאית. אלא שעמידותם של חוקים המגבילים פיטורים ללא סיבה מספקת – בנוסח כזה או אחר – מלמדת על חשיבותם בעיני המחוקקים האירופאים, ולא בכדי. הסדר משפטי המקנה לעובדים בטחון תעסוקתי מוצדק משני טעמים עיקריים. הראשון עניינו בחשיבות מקום העבודה לעובד, הן מבחינה כלכלית והן מבחינה חברתית ואישית. פיטורים משמעם הן אובדן מקור פרנסה והן אובדן של מסגרת חיונית להגשמה מקצועית ואישית, לקשרים חברתיים, ולרכישת מעמד והכרה בקהילה. מטעם זה יש אינטרס חזק לחברה למנוע פיטורים שרירותיים, ללא סיבה מספקת.

ההצדקה השניה להקניית בטחון תעסוקתי מבוססת על אופי ההתקשרות בין עובד למעביד. יחסי עבודה מבוססים, בדרך כלל, על חילופין של כפיפות תמורת בטחון. בכך נבדל העובד השכיר מקבלן עצמאי. הקבלן נהנה מכך שאינו כפוף ללקוחותיו, אך אין לו כל בטחון כיום בקיומה של עבודה גם מחר. העובד השכיר מוותר במידה מסויימת על חירותו, ומסכים להכפיף את עצמו, במגבלות, להוראות המעביד; אך זאת בתמורה לבטחון, ולו יחסי, בדבר המשך העסקתו וקבלת שכרו ללא קשר למצב השוק, לפחות בטווח הקצר. מאחר שרובינו שונאי סיכון, אנו מעדיפים לעבוד כשכירים על-פני פתיחת עסק עצמאי. ברם, בשל כח המיקוח החלש של העובד, לעתים מצליח המעביד לערער את יסודות העיסקה: להנות מכפיפות של העובד, ובאותה עת להעביר את הסיכון כולו לעובד, בין השאר באמצעות סירוב להעניק בטחון תעסוקתי כלשהו. מצב זה מן הראוי למנוע, בין בהסכם קיבוצי ובין בחקיקה.

שתי טענות נגד כבדות משקל מחייבות התייחסות. הראשונה עניינה בצדק חלוקתי: האם בטחון תעסוקתי לעובדים קיימים אינו בא על חשבונם של אלו הממתינים להזדמנות להכנס למקום העבודה? השניה – והיא אשר עומדת בבסיס תוכנית האוצר – עניינה יעילות: האם המגבלות על פיטורים לא מונעות ניהול יעיל של העסק או השירות הציבורי? התשובה לשתי טענות שונות אלו משותפת. בכל מדינה בה קיים חוק האוסר על פיטורים ללא סיבה מספקת, אותו חוק מגדיר במסגרת הסיבות המספקות לפיטורים את שלושת אלה: סיבות אישיות (אי-התאמה); סיבות משמעתיות; וסיבות כלכליות (פיטורי צמצום). זאת בדומה למצב הקיים בישראל בהסכמים קיבוציים, בחקיקה ובתקשי"ר. משולש סיבות זה (אי-התאמה, משמעת וצמצום) כולל למעשה כל סיבה לגיטימית לפיטורים. מעביד אשר רוצה לפטר מסיבה אחרת אינו פועל באופן יעיל; ואין כל הצדקה, משיקולי צדק חלוקתי, להחליף עובדים קיימים בעובדים אחרים מסיבות שאינן נכנסות להגדרה רחבה זו של "סיבה מספקת" ואינן בגדר פרישה על בסיס שוויוני כלשהו.

על מה בכל זאת יוצא קצפם של אנשי האוצר? למעשה לא על עצם ההסדר אלא על המנגנונים שבאים להפעיל אותו. חוסר היעילות הנטען אינו בכלל המשפטי עצמו, המונע פיטורים ללא סיבה מספקת, אלא באופן בו הוא מיושם. המנגנונים הפרוצדורליים, שנועדו להבטיח כי אכן קיימת סיבה מספקת לפיטורים, הביאו לכדי מצב שבו פיטורים הפכו ל"קשים מאד עד בלתי אפשריים", לטענת האוצר. גם אם תיאור זה מעט מופרז, אין ספק כי אין הוא מנותק מהמציאות. ההליכים הנדרשים קודם לפיטורים הם ממושכים ומסורבלים באופן הפוגע ביעילות. אכן יש הצדקה לייעל אותם. אך אין להסיק מכך כי ניתן לוותר על הליכים כאלו בכלל, או במילים אחרות, כי יש הצדקה לבטל את הכלל המונע פיטורים שרירותיים מיסודו. להיפך, כלל משפטי אשר ימנע פיטורים כאלו, ואשר יאכף בהליכים פשוטים ומהירים מהמקובל כיום, מן הראוי שיורחב בחקיקה לכלל העובדים במשק, למעט עובדים בתקופת נסיון מוגדרת (קצרה) ועובדים במקומות עבודה קטנים.