רוחות שינוי במדיניות הענישה

גירסה קצרה של הרשימה פורסמה בעיתון הארץ: https://www.haaretz.co.il/opinions/.premium-1.4440957 

דוח הסניגוריה הציבורית שפורסם השבוע מציג, כמידי שנה, ליקויים רבים במערכת המשפט הפלילית והכליאה בישראל. אולם השנה יש בו גם אקורד סיום אחר, אופטימי יותר. בפרק הסיום מציג הדוח שורה של תהליכים הנותנים תקווה כי מגמת ההחמרה שהובילה את מערכת אכיפת החוק בעשור הקודם משתנה, ובכל מקום  נראים ניצנים של מדיניות ענישה מתונה יותר, עניינית יותר ויעילה יותר שחלקם כבר מתחילים לפרוח.

מחקרים מראים כי כמעט בכל מדינות העולם הציבור סבור שעבריינים זוכים ליחס מקל מידי מהשופטים ומערכת האכיפה. אנשים קוראים בעיתונות על אירוע פלילי, ובדרך כלל מגיבים בכעס למה שנחזה בעיניהם כענישה מקילה בצורה בלתי מוסברת. אמנם אותם מחקרים מראים כי כאשר נבדקים מקבלים מידע מלא על האירועים ועל הנאשם, כפי שמקבלים השופטים, דעתם משתנה ופעמים רבות הם סבורים כי בתי המשפט דווקא מחמירים מידי, אולם במרבית המקרים המידע הזה לא מגיע לציבור והיחס למערכת הענישה נקבע על פי תחושות הכעס הראשונות המבקשות החמרה.

לפני כעשור בדיוק ציינה הסניגוריה הציבורית בדוח השנתי שלה כיצד שיח של קשיחות ונקם הופך את ישראל לאחת המדינות המחמירות ביותר בעולם המערבי, שרמות הכליאה בה הן מהגבוהות ביותר ושמהמחוקק, התביעה הפלילית ובתי המשפט נשמעים שוב ושוב הדים לתחושה הציבורית לפיה הפתרון לתופעת עבריינות נמצא רק בכליאה של אנשים רבים יותר לזמן ארוך יותר.

אלא שהעשור האחרון נותן סיבה לאופטימיות. בשנת 2012 חוקקה הכנסת את החוק המנחה שופטים כיצד לגזור עונשים. החוק קבע לראשונה כי מקום בו יש סיכוי של ממש לשיקום, ניתן לוותר על עונש הולם ולהחליפו בעונש שיקומי וכן הבהיר כי הרתעה שהיתה השיקום המרכזי להחמרה בעברה, אינה עוד שיקול בענישה, אלא אם מוכח סיכוי של ממש שהענישה אכן תרתיע. במקביל הקימה הממשלה את ועדת דורנר לבחינת מדיניות הענישה (בה כיהנתי כמרכז הוועדה), אשר בהסכמת נציגי הפרקליטות המשטרה והשב"ס בוועדה קבעה כי יש לפעול לצמצום השימוש במאסרים ולהרחבת השימוש בענישה חליפית. הוועדה הראתה כי עונש המאסר הוא גם יקר מאוד, וגם בלתי יעיל בדרך כלל לצמצום העבריינות כיוון שמחד, השפעת משך המאסר על ההרתעה זניחה ומנגד הכליאה מעצימה את הגורמים לעבריינות בקרב הכלואים, ופוגעת לרוב בסיכויים לשיקום. על רקע מסקנה זו קבע בית המשפט העליון כי ניתן לצמצם משמעותית את רמת הצפיפות בבתי הכלא, באמצעות צמצום השימוש בכליאה, בלי להביא לגידול בעבריינות, והורה לפני מספר חודשים על הרחבת שטח המחייה לאסירים   – הוראה שמשמעותה המעשית היא צמצום דרמטי בהיקפי השימוש במאסר ומעצר. הכנסת הובילה חוק נוסף המאפשר לתובע לסגור תיקים כנגד חשודים בתמורה לתשלום פיצוי לנפגעים, עמידה במבחן, תשלום למדינה או בכפוף לתנאים אחרים שיצמצמו את החשש מפני עבירות נוספות. לפני ימים אחדים הודיע היועץ המשפטי לממשלה שמעתה ניתן יהיה לסגור בדרך זו גם תיקים בעבירות חמורות יחסית כמו תקיפה וגניבה, ושעד 2019 ניתן יהיה לטפל באמצעות החוק האמור בכל עבירות העוון (עבירות שהעונש בצידן עד שלוש שנות מאסר). עוד הובהר בהנחיית היועמ"ש החדשה כי מטרתו העיקרית של החוק היא שהסדרי סגירה יחליפו כתבי אישום והליכים משפטיים מיותרים.

למעשה, כמעט כל הרשויות הרלבנטיות הצטרפו, במידה זו או אחרת, למגמה החדשה. הכנסת כאמור הובילה חקיקה עניפה לצמצום הכליאה, וועדת הפנים שלה ממשיכה בפיקוח הדוק על פעולות הממשלה כדי לוודא שהמאמצים לצמצום הכליאה ממשיכים. הממשלה החליטה לאמץ את מרבית המלצות וועדת דורנר, להרחיב את השימוש בבתי המשפט הקהילתיים, לאפשר החלפת מאסרים רבים יותר בעבודת שירות, ולפעול להעצמת המחקר בתחום הענישה ושינוי ההליכים שהובילו לחקיקת עונשים מאסר מחמירים מידי. שרת המשפטים, איילת שקד, בשונה ממרבית קודמיה, התבטאה בעד ריסון השימוש במשפט הפלילי. משרד האוצר סייע לחלק גדול מהיוזמות, כמו בתי המשפט הקהילתיים, ופעל רבות להרחבת השימוש בחלופות למאסר. היועץ המשפטי לממשלה הקים צוות לבחינת חלופות למאסרים בהתאם להמלצות ועדת דורנר. גם פרקליטות המדינה, מצידה, הקימה צוות שמבקש לבחון אם יש דרכים בהן יהיה נכון לפעול לצמצום המאסרים. המשטרה, הפסיקה את המדיניות של המפכ"ל הקודם, דנינו, שבחנה את יחידותיה בהתאם למספר המעצרים המבוקשים. התביעה המשטרתית, שבעבר התנגדה למרבים היוזמות הממתנות, מסכימה, אם כי עדיין במשורה, לתמוך בהליכי שיקום בבתי משפט קהילתיים במקום מעצרים, וכן להרחיב את השימוש בסגירת תיק בהסדר, הליך לו היא התנגדה בעבר בחריפות. וניתן להציג דוגמאות רבות נוספות.

היחידים שעדיין לא הפנימו את חשיבות המהלך הם בתי המשפט הפליליים, שעדיין נרתעים מאוד מהטלת עונשים שיקומיים ומתקשים להסתגל לכך שהרתעה לא אמורה עוד להשפיע משמעותית על רמות הענישה. אך גם בבתי המשפט, בייחוד בערכאות הנמוכות יותר, רואים ניצנים של שינוי.

אין פירוש הדבר שהגענו אל המנוחה והנחלה. שיעורי הכליאה בישראל הם עדיין מהגבוהים בעולם המערבי. מספר המעצרים עד תום ההליכים עלה פי למעלה מחמישה בשלושה עשורים, והירידה המשמעותית בהיקף המעצרים לרמות סבירות יותר עדיין מתמהמהת. עשורים רבים של מדיניות קפוצה כנגד שחרורים בתנאים לאסירים שריצו שני שלישים מעונשם, הובילו לכך ששיעור האסירים הזוכים לשחרור מוקדם עומד על כ-18% בלבד, הרבה פחות מבעבר והרבה פחות מבמרבית מדינות אירופה. בציבור ובבית המחוקקים עדיין נשמעות קריאות פופוליסטיות להחמרה בעבירה כזו או אחרת. קבוצות לחץ שונות עדיין פועלות, לעיתים בטענה שזו דרישת נפגעי העבירות, למדיניות המתבססת יותר על כליאה ופחות על שיקום. בית המשפט העליון עדיין מעניק פירוש מחמיר לשיקול ההלימה, מתעלם מהידע המחקרי שנסקר בדוח ועדת דורנר ומהשינוי שקבע המחוקק ביחס בין שיקולי השיקום וההרתעה. רמת התחזוקה והתנאים בבתי הכלא בישראל הם מהירודים בעולם המערבי, באופן המקשה על בתי הכלא להוציא את האסירים ממעגל ההתמכרות והעבריינות. ואלו רק דוגמאות.

אבל אם בעבר ניתן היה לראות רק את הכוחות הקוראים להחמרה בענישה, כיום בין עשבי הנקמנות והקשיחות נראים גם ניצנים של מדיניות ענישה סבירה יותר, מידתית יותר ויעילה יותר.